PPP模式现行税收政策问题分析

    尽管我国出台了一系列税收政策规范促进PPP 模式发展，但始终没有制定针对PPP 的专属性税收政策或指引，与PPP 相配套的税收优惠政策也不尽合理，对PPP 中存在的广为关注的特定问题缺少明确对应规定，运行中与税收政策对接的顺畅性不够。其主要问题有以下几个方面。

(一) PPP 模式涉及的各税种政策缺乏配套性

    一方面，横向税种间政策不配套。PPP 模式目前应用于公共基础设施项目、公用事业项目和社会事业项目，领域十分广泛，其运行涉及除消费税、烟叶税、资源税、关税以外的全部税种。然而，梳理现行税收政策发现，目前只有增值税、企业所得税有PPP 模式可参照执行的政策，其他税种对PPP 模式没有相应规定，特别是PPP 运行中涉及的“税小量大”的税种，如房产税、城镇土地使用税、印花税等没有明确对应的税收政策，PPP 模式缺乏税种间相互配套的政策体系。

    另一方面，纵向业务流程税收政策不配套。PPP 模式运行的五个阶段，尤其是股权架构、融资方式、施工安排、收益分享、退出机制等核心环节，其项目成本核算的确定性、项目整体税负的稳定性、项目可享税收优惠的适用性等受到社会资本的广泛关注，亟需透明、稳定、配套的税收政策或政策指引，但目前与PPP 模式业务各运行环节相配套的税收政策寥寥可数，七零八散，纵向业务运行的税收政策不成体系。

(二) PPP 模式适用的税收优惠政策缺乏合理性

    现行与PPP 模式有关的税收优惠政策有三点不足:

     一是覆盖范围偏窄。现行增值税和企业所得税税收优惠政策所适用的领域基本上是与基础设施相关的优惠政策，无法覆盖PPP 投资经营的各个领域，特别是教育、医疗、养老等民生领域税收优惠政策的缺位，将导致社会资本的投资热情不足。

    二是优惠方式单一。PPP 模式适用的现行增值税和企业所得税优惠政策主要采用税额减免方式，对投资抵免、加速折旧、加计扣除等优惠方式较少采用，缺乏对税收优惠方式的综合利用，优惠方式较为单一，难以起到全方位的激励效果。

    三是优惠期限过短。对于周期较长的PPP( 通常为10 ～ 30 年) 而言，期限较短的优惠政策“形同虚设”。如从事国家重点扶持的公共基础设施项目建设，以及从事符合条件的环境保护、节能节水项目享受“三免三减半”的优惠期始于取得第一笔生产经营收入的所属年度，这对于项目运营初期大概率亏损的PPP 来说，税收减免政策没有实际意义。

(三) PPP 模式特殊事项的税收政策缺乏确定性

    PPP 模式的周期较长，未来的事项具有不确定性，伴随着PPP 模式的不断创新，实践中出现了越来越多特定事项亟待解决，而缺乏明确、对应的财税政策必将导致税企双方争议不断。

    例如，为解决建设阶段资金不足问题，由项目公司股东作为发起人，联合金融机构共同设立有限合伙制的产业投资基金，以债权或股权的方式向项目公司投入资金，此时，如果合伙制基金从项目公司所分回股息( 税后利润) ，应单独作为合伙人取得的股息、红利所得纳税，而在此类产业投资基金中，合伙人均为企业性质，其从合伙企业分回的股息、红利是否可依“穿透原理”认定为符合条件的居民企业之间的股息、红利等权益性投资收益这一问题目前尚不明确，税务机关往往以形式不符为由拒绝企业享受免税待遇，造成了同一所得在同一税种下的重复纳税，不利于吸引产业资本进入。

    又如，采用TOT( 移交—经营—移交) 模式运营的PPP 涉及到存量资产在政府和项目公司之间的二次转移，税务机关可能依现行政策判定增值税、企业所得税、土地增值税等纳税义务的成立。然而暂时性的收益权移交无法改变永久性的占有权归属政府这一客观事实，对此特定问题缺乏明确的税收政策而造成的重复纳税。

    再如，针对运营期项目公司从政府部门取得的“政府可用性付费”按何税目缴纳增值税并不明确，实践中，各省执行口径不统一，既有按项目公司提供的应税服务对应税率纳税，也有按照“销售无形资产”税目纳税，还有要求将该笔收入分解为“建筑服务+ 销售无形资产”，分别按适用税率纳税，税收政策的“各自为政”导致企业不知所措，无所适从。